山的一側(cè)是豪宅區(qū)，山的另外一側(cè)卻是二線插花地——以玉龍新村為代表的二線插花地近期刮起一股“棚改”風，而被業(yè)界稱為“中國棚改第一難”的深圳羅湖二線插花地棚戶區(qū)改造已取得階段性成果。如今，深圳的城市更新已步入“深水區(qū)”，借助棚改東風，深圳頭疼已久的系列“城市病”和城市更新所出現(xiàn)的困局，是否能找到“藥方”？

　　提起二線插花地，許多深圳市民都感到既熟悉又陌生，但大都離不開“臟、亂、差”的“固有標簽”。不過，這個深圳城市建設歷史上遺留下來的產(chǎn)物，即將迎來巨變。

　　國務院總理李克強近日主持召開國務院常務會議，要求確保完成今年再開工改造600萬套棚改的任務，實施2018年到2020年3年棚改攻堅計劃，再改造各類棚戶區(qū)1500萬套。雖說深圳是一座“沒有農(nóng)村的城市”，但近期卻刮起一股“棚改”風，被業(yè)界稱為“中國棚改第一難”的羅湖二線插花地棚戶區(qū)改造也成為深圳城市更新的一個獨特樣本。

　　二線插花地的前世今生

　　與擁有清新空氣與秀麗風景的銀湖別墅區(qū)不同，無序生長甚至“野蠻生長”的玉龍新村面臨著滑坡危害以及配套設施落后的狀況。在深圳，二線插花地已成為不一般的“城中村”，多處“斜坡危險，請勿靠近”的警示牌，似乎在訴說著過去的故事。

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　　說起城中村，大家很容易聯(lián)想起“財富”，但“財富”背后的曲折或許并沒有引起足夠的關注。在深圳，二線插花地已成為不一般的“城中村”。

　　深圳經(jīng)濟特區(qū)成立之后，出于特區(qū)管理的需要，經(jīng)國務院批準，深圳市從1982年開始歷經(jīng)數(shù)年，修建了以鐵絲網(wǎng)為界的特區(qū)管理線，俗稱“二線”。當時，因資金不足和便于修建，“二線”并未完全與行政區(qū)劃線相吻合，致使特區(qū)管理線與行政區(qū)劃線不一致，形成了一些管理上的“真空地帶”，即通常所說的“二線插花地”。

　　在深圳羅湖區(qū)銀湖山東側(cè)，占地0.8平方公里的玉龍新村從半山腰蜿蜒到山腳。由于泥崗西路、清平高速公路的“切割”以及特區(qū)成立后特殊的行政區(qū)劃，玉龍新村所在地塊成為了“插花地”。然而，在山的另外一側(cè)，卻是深圳著名的“豪宅區(qū)”——銀湖別墅區(qū)。

　　“我們家十幾年前就搬到玉龍新村，每天都要爬山回家。”陳小姐笑稱，“依山而建的城中村看似很美好，但真的只有住過的人才知道個中感受，特別是下雨天時提心吊膽的。”與擁有清新空氣與秀麗風景的銀湖別墅區(qū)不同，無序生長甚至“野蠻生長”的玉龍新村長期面臨著滑坡危害以及配套設施落后的狀況。

　　隨著深圳城市的快速發(fā)展，過去一些人利用行政管理上的真空大肆搶建違法建筑。就羅湖區(qū)而言，除了玉龍新村，還有木棉嶺、布心等違法建筑聚集區(qū)，都位于羅湖的二線插花地。在這里，許多房屋就建在了“房在上，坡在下”的危險邊坡地帶，如果從高處鳥瞰，密密麻麻的房屋連成一片，堆擠在山體之下，宛若迷宮。記者在玉龍新村和木棉嶺片區(qū)調(diào)查時也發(fā)現(xiàn)多處“斜坡危險，請勿靠近”的警示牌，似乎在訴說著過去的故事。

　　城中村承載著不少深圳人的青春與夢想，但同時也是城市發(fā)展和社會管理上需要面對的一個難題。正因為如此，各種改造與更新不斷推進，各路資本也盯上了這塊大蛋糕。不過，與傳統(tǒng)的城市更新不同，二線插花地刮起的卻是棚改之風。2016年12月20日，羅湖“二線插花地”棚戶區(qū)改造正式啟動全面簽約和房屋拆除，走出了不一樣的更新道路。

　　城市更新與棚改

　　只是“一路之隔”

　　政府“引導”與“主導”，一字之差但有重大區(qū)別。羅湖二線插花地棚改是深圳建市以來難度最大的一宗拆遷改造項目，被業(yè)界專家稱為“中國棚改第一難”。盡管如此，羅湖二線插花地棚改已取得階段性成果。

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　　在羅湖區(qū)二線插花地片區(qū)周圍，恰恰是整個羅湖區(qū)平均房價最低的區(qū)域。記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在玉龍新村周圍的泥崗和清水河片區(qū)，目前二手房的平均價格在每平方米3萬元至5萬元左右，木棉嶺周邊的草埔片區(qū)房價也大致如此。不過，各路資本并沒有放過這些有待改造之地。

　　記者現(xiàn)場調(diào)查發(fā)現(xiàn)，泥崗村的城市更新之前已傳出卓越集團有意參與的消息。在草埔片區(qū)，獨樹村的城市更新改造項目已經(jīng)啟動，位于木棉嶺和布心片區(qū)周圍的百鴿籠片區(qū)，信義集團已經(jīng)開發(fā)了多個大型住宅項目，京基地產(chǎn)的身影也出現(xiàn)在布心村的城市更新項目之中。

　　可以說，玉龍、木棉嶺、布心片區(qū)的棚改與其他城市更新項目只是“一路之隔”，但城市更新與棚戶區(qū)改造是兩種截然不同的舊城改造方式。隨著深圳城市更新項目大量改造開發(fā)，尤其是有些舊住宅區(qū)在改造推進中陷入了簽約等困局，棚戶區(qū)改造正在逐漸成為深圳舊城改造的另一朵新生之花。以深圳市羅湖二線插花地棚改為例，其初衷和主要目的是徹底消除重大公共安全隱患，獲得了居民積極響應和廣泛認可，截至目前進展迅速，成效明顯。

　　城市更新與棚戶區(qū)改造雖同屬舊城改造范疇，但分別執(zhí)行不同的政策法規(guī)。玉龍、木棉嶺、布心片區(qū)均為廣東省“斜坡類地質(zhì)災害高易發(fā)區(qū)”，存在重大公共安全隱患，完全符合《深圳市棚戶區(qū)改造項目界定標準》。相比之下，一般的城市更新項目在改造時間上沒有如此緊迫。

　　城市更新是以“政府引導、市場主導”為主線，開發(fā)商作為城市更新主體，按照市場規(guī)則，以商品開發(fā)為主的市場行為。與國內(nèi)其他多個城市引進市場化主體參與棚改不同，深圳羅湖的棚戶區(qū)改造是以“政府主導、政府投資、政府規(guī)劃”為主線，騰挪的土地資源用于建設回遷房、社會資源公共配套與保障性安居工程。政府“引導”與“主導”，一字之差但有重大區(qū)別。

　　以羅湖二線插花地棚改為例，其采用“政府主導+國企實施”的模式，政府委托承接主體天健集團全程提供項目的前期簽約、房屋查丈、房屋拆除、建設管理、回遷服務等具體服務工作。天健集團董事長辛杰表示，天健在羅湖棚改的角色定位不是開發(fā)商，不主導開發(fā)，不賺取任何開發(fā)利潤，而是為政府提供棚改全過程服務，是服務商，體現(xiàn)國企承擔社會責任的公益性。

　　從目前的羅湖棚改政策設計看，首要在于保障居民基本居住權，對于規(guī)定時間之前建成的歷史遺留違法建筑，在規(guī)定面積以下按建筑面積1:1置換；在規(guī)定區(qū)間的面積則按照一定的置換率予以置換；對于在一定面積以下不符合基本居住條件的，可以按安居型商品房的較低價格增購到能滿足其基本居住條件的面積；對于超過規(guī)定面積數(shù)的部分，只給予貨幣補償。可以說，政策設計的立足點是“下保居住、上管暴富”。此外，記者還了解到，羅湖棚改未來規(guī)劃除了回遷安置建房及基礎配套和保障房建設，不建設任何商品房。

　　羅湖二線插花地棚改是深圳建市以來難度最大的一宗拆遷改造項目，其特殊性和復雜性被業(yè)界專家稱為“中國棚改第一難”。不過盡管如此，羅湖棚改已取得階段性成果。記者從羅湖棚改現(xiàn)場指揮部獲悉，去年12月20日，羅湖二線插花地棚改全面簽約啟動，截至5月7日協(xié)商簽約期最后一天，棚改補償安置協(xié)議簽約率已達98.84%，目前9.3萬余居民已基本搬離，這一速度可謂“神速”。

　　棚改模式將成主流？

　　傳統(tǒng)意義上的城市更新與棚戶區(qū)改造是兩種截然不同的更新方式。棚改的出現(xiàn)，是否能成為解決深圳城市更新困局以及“城市病”的好辦法？

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　　除了羅湖二線插花地，寶安38區(qū)新樂花園以及39區(qū)海樂花園也屬于棚改項目，這兩個小區(qū)也已進入實質(zhì)性拆除階段。

　　如今，深圳的城市更新已步入“深水區(qū)”：全國房地產(chǎn)開發(fā)商聚集深圳，項目推進的速度也各不相同，但拆遷成本比以前高，所以開發(fā)難度也在加大。未來，在一些城市更新項目因各種原因“拆不動”的背景下，政府是否會將達到棚改標準的項目納入到棚改計劃中？這并非沒有想象空間。

　　2010年3月，羅湖區(qū)木頭龍項目獲批成為深圳市首批城市更新單元之一，但記者在木頭龍城市更新項目現(xiàn)場看到，依舊有多棟舊建筑物仍未拆除，即使此前已傳出項目的簽約率達到98%，目前看居民回遷似乎仍未有時間表。

　　一邊是大部分業(yè)主已經(jīng)搬遷并盼望能早日回遷，一邊是未搬遷住戶繼續(xù)與開發(fā)商博弈。實際上，這樣的情況在深圳許多老舊住宅和城中村項目中都或多或少存在，這種曠日持久的“拉鋸戰(zhàn)”令政府、開發(fā)商和業(yè)主等多方陷入“多輸”困局。那么，借助棚改東風，深圳頭疼已久的系列“城市病”和城市更新所出現(xiàn)的困局是否就此找到了“藥方”?

　　中國（深圳）綜合開發(fā)研究院旅游與地產(chǎn)研究中心主任宋丁表示，城市更新項目其實特別復雜，每一個項目都有很多不一樣的地方，全市總結(jié)出的經(jīng)驗也不可能適用每個項目。所以目前深圳的城市更新還處在探索之中，而且是一個長期的過程。畢竟舊改在原有的業(yè)態(tài)、原有的業(yè)主、舊改方向和功能改造等各方面都存在一定的復雜性，不可能“一刀切”，只能在一個大的原則下，根據(jù)不同的內(nèi)容和責任來選擇不同的操作組合，在不同的項目推進中采取不同的模式。

　　深職院房地產(chǎn)研究所所長鄧志旺認為，在以往的城市更新中，棚改模式并不多見，但目前已經(jīng)有很多區(qū)域、很多項目在嘗試采取這種模式。政府從公共安全、居民居住質(zhì)量等方面著眼，開始探索“政府主導+國企實施+人才住房建設”等棚改模式，可能會成為比較主流的方式。將來，民營企業(yè)可以更多地通過與國有企業(yè)合作的方式來“分一杯羹”。國企與民企各有各的優(yōu)勢，國企可能更便于跟政府溝通、跟業(yè)主談判，而民企則在專業(yè)化程度、市場化水平、成本控制等方面具有優(yōu)勢。