國務院：在全國建立居住證制度 明確積分落戶通道

10月21日召開的國務院常務會議，通過了《居住證暫行條例（草案）》，決定在全國建立居住證制度，推進城鎮(zhèn)基本公共服務和便利向常住人口全覆蓋，要求各地積極創(chuàng)造條件，逐步提高居住證持有人享有的公共服務水平。草案還明確了居住證持有人通過積分等方式落戶的通道。

建立居住證制度的意義是什么？

在全國建立居住證制度，是制度層面對居民自由遷移權和基本公共服務保障權的一次認可。自上世紀五十年代末期以來，隨著城鄉(xiāng)二元化體制的搭建的鞏固，人口自由流動被嚴格管制。從本質上看，限制人口流動，是計劃經濟體制下基本公共服務供應能力短缺所產生的政策結果。隨著限制期限的延長，這一政策反過來又對經濟和社會活動產生了更大的抑制效果。在人口流動籬笆被市場經濟事實上沖破以后，其弊端在近年越發(fā)顯現(xiàn)無遺。

限制人口流動的弊端有哪些？

一方面，全國2.53億的流動人口中的多數(shù)，已成為中國產業(yè)階層的主力，但是由于人口流動的制度限制，無法享受附著在城市戶口中的諸多基本公共服務，對于權利不平等更加敏感的第二代和第三代流動人口中的許多人，盡管實際收入仍有所增長，但缺乏定居于打工城市的機會和信心，而被迫選擇中短期打工，導致人口紅利的衰竭速度加快，削弱了經濟的競爭力。同時，由于外出打工仍是不得不選擇的變現(xiàn)方式，在外出打工人口密集的地區(qū)，還引發(fā)了嚴重的基層治理危機。另一方面，人口流動的制度限制還抽離了推進新型城鎮(zhèn)化的資源，加劇了社會板結化的程度。沒有制度保障的流動人口，子女教育得不到保障，依法納稅卻得不到納稅人的應有權利，何以體現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化就是人的城鎮(zhèn)化？而基本公共服務對流動人口的缺位，還造成了流動人口貧困等問題的代際傳承，限制了底層社會向上流動的空間，造成了社會結構的畸形。

推行居住證制度具有破冰意義但仍屬過渡性方案

全面推行居住證制度，在經濟層面是整合人力等要素資源，延長人口紅利的需要，而重要的是為給推進城鎮(zhèn)基本公共服務和便利向常住人口全覆蓋提供了操作路徑。促進社會公平正義，本就是最基本的政治底線。就此而言，雖然居住證制度仍屬于一種過渡性方案，但是其突破歷史束縛的破冰意義仍值得肯定。

居住證制度有哪些改進的必要？

在制度障礙松動之后，能否實現(xiàn)預期的社會和經濟效益就成為關鍵。此前，在廣東、上海等地實施居住證制度的經驗先行來看，居住證制度仍有進一步改進的必要。

●其一，資質標準設置過于單一；

學歷、教育背景和引資能力，是這些先行城市發(fā)放居住證普遍遵循的主要依據(jù)，但實際上，不同的城市具有不同的產業(yè)特征。對于科技型城市，學歷和教育背景重要，但對于服務型或資源型城市，學歷、教育背景就未必適用。更重要的是，已經和正在為所在城市做出貢獻的人群，大多數(shù)集中于二、三產業(yè)的低端行業(yè)，他們能否具備領取居住證的資格，決定著居住證制度的預期效益。如果按現(xiàn)行標準，居住證制度就只能作用于少數(shù)人。

●其二，門檻過高；

基礎分值設定過高，附加條件過多，考察時限過長，不僅提高了獲得居住證和積分落戶資格的門檻，堵住了多數(shù)外來人口的進城之路，而且從另一個側面抑制了人口的自然流動。實際上，只要外來人口為所在城市作出了貢獻，納了稅，無論時長多少，都應獲得相應權利。這至少在環(huán)境資源承載能力較高的非一線城市應該形成共識。

●其三，居住證制度對城市公共財政形成現(xiàn)實考驗。

全面推廣居住證，核心目標不是非一線城市，而是非一線城市。但現(xiàn)實是，城市越大，對居住證制度新增的財政消耗的支持能力越強，財政能力較弱的城市，則很可能出現(xiàn)沒有積極性或有心無力的情況。這將極大限制居住證落地的節(jié)奏。

如何讓居住證制度倒逼戶籍制度改革？

現(xiàn)實情況決定了，全面建立居住證制度，難以立刻提高基本公共服務均等化的覆蓋率。從這個角度看，在完善居住證制度的同時，加快政府財政向公共財政傾斜的力度，通過城市群落的資源融合優(yōu)化經濟空間，加強競爭力弱的城市政府信用建設和市場建設，都是不可的缺少的準備。有了這些準備，流動人口才能有更多的工作和居住地選擇，才能有更明確的預期，并在這些預期導引下，實現(xiàn)人力資源更合理的分配，讓居住證制度最大程度地發(fā)揮出倒逼戶籍制度改革，推動新型城鎮(zhèn)化和基本公共服務均等化的復合作用。